如何進行數據資產管理，清華教授如是說（三）

公共數據開放利用與授權運營的組織模式與運行機制

文/孟慶國

清華大學互聯網產業研究院副院長

本人前段時間參加了國家數據局關于公共數據開放利用相關文件起草的論證討論。在參與文件編制的討論中，我們思考的前提是，需要統一大家對公共數據開放利用與授權運營方面的理解認識，以便形成一致的共識。盡管公共數據開放利用是一個機制設計問題，但這并非完全是一項學術性的研究，而是基于各方的相應激勵與博弈相容的應用研究。因此，我們更多的是依據已有的“數據二十條”以及關于數據的相關立法，探討在現有政策框架下如何厘清公共數據的概念、基本特征并提出一種能夠獲得有認可度的機制思路。我們想，一旦這個文件出臺實施，包括地方政府、參與運營企業、社會公眾的各方，能夠理解、接受并按照這個文件思路去貫徹執行，這應是對文件制定最大的貢獻。所以，我們研究的目標是嘗試尋找公共數據開放利用和授權運營機制設計的一種共識。因此，這項工作本身并不十分有學術性。

在關于公共數據開放利用的討論中，數據要素化在我國未來經濟社會發展中的重要性不言而喻。然而，如何推進和實現“數據要素化”，我們認為目前面臨著很大的困難。因為在對數據進行分類開放利用時，我們需要針對性地對個人數據、企業數據，以及公共數據進行要素化的機制設計。這本身就是很困難的事情，由于數據類型特征的巨大差異，導致很難有一種普遍的機制設計能解決所有問題。即便是針對公共數據的界定，我們需要考慮到黨政機關的數據、公共企事業單位的數據，包括國有企業和互聯網上具有公共性平臺上的數據，以及它們之間巨大的差異性。事實上，不同類型的數據涉及到的主體以及它們之間的權利關系都有所不同。因此，簡單地不加分類地討論數據要素化，或以傳統要素化的思路設計數據要素化機制問題，并不能弄清問題的本質。

關于數據要素化，其重要性顯而易見。從各國關于數據戰略的制定可以看出，推進數據流動和開放利用，實現數據價值釋放已成為全球性的共同議題。在我國，追求經濟的高質量發展成為當前的重要任務，我們希望通過數字經濟的發展來創新經濟發展的內涵和方式，我們試圖通過數字經濟的探索，探尋我國下一步發展的創新驅動途徑。因此，將數據作為經濟發展的一個關鍵要素在我國顯得更為迫切，各地方政府也傾注更多的精力加以重視，專家學者也投以更多的研究關注。這一點在眾多的研究中得到了很好的體現，在黨和國家已出臺的及將要出臺的眾多文件中，也得到了高度的關注。

在我國總量數據資源中，有一種說法是，公共數據占到了 70%—80%。我們也一直在尋找該數據的來源，想了解公共數據在整體數據規模中確實的占比。但是，具體是如何測算出來的，以及這一占比的科學方法，我們尚未找到。不管怎樣，基于中國獨特的發展模式和國情條件，相對于其他國家，我國的公共數據在全球范圍國家中的占比應該是相當高的，甚至可以說是最高的。

關于公共數據的界定，實際上是一個非常復雜的問題。通常情況下，我們根據數據的公共利益屬性進行界定。對于公共利益屬性的理解至少可以從兩個角度進行理解：一個是基于“公”和“私”界定。這種界定，是通過公私對抗性進行的數據公共性界定。首先是從“公”的角度，通?；诠矙C構、公共財政、公共利益或者公共行為來界定公共數據。然而，實際上，在數據屬性界定上，“私”域數據是否一定不會涉及公共性或者其數據是否具有公共性，本身就是一個具有爭議的問題。這和傳統私域中私的純粹性有非常大的不同。比如說，一個私營企業，其生產經營中積累了大量消費者數據或地理空間數據，這些數據是否一定是這個私營企業的數據，應不應該在一定程度被視為公共數據？另一種方式是基于“官”和“民”的角度界定。其中“官”涉及黨政機關、各類公共機構；“民”可以理解包括民營企業、私營機構等。一般而言，涉及黨政機關、公共機構的數據可視為公共數據，而民營企業、私營機構的數據則不屬于公共數據的范疇。然而，不論采取何種界定方式，都難以完全符合我國復雜的情況。特別是對于公共企事業單位，包括國有企業，它們的數據應該被歸類為公共數據、還是被認定為企業數據同樣存在著較大的爭議。不管怎樣，當前許多地方認定公共數據的方式主要有三種分類方法：來源于公共機構、來源于公共財政資金，或者來源于法定公共行為產生的數據。

除了要對公共數據進行界定外，厘清公共數據的特征也尤為關鍵。對公共數據而言，除其具備一般數據的特征之外，它還具有一些與一般數據不同的基本特征。例如，公共數據的公共性、權威性、高價值性，以及高敏感性。在構建公共數據的開放利用機制時，這些因素都成為制約其釋放價值機制設計的重要考量因素。另外，在公共數據資源開放利用上，我國一直有一個類似政務公開的原則規定，就是“公開為常態，不公開為例外”。但這個基本原則，對于日益大數據化的政務數據或公共數據是否還合適？這些都有待進一步討論。從數據持有部門的角度來看，在數據日益資產化的趨勢下，或者說公共數據可以有償使用的前提下，是否還會堅持這一原則？極有可能的情況是，原來的數據共享和數據開放的模式會受到挑戰，空間可能會受到擠壓。不管是基于數據資產的保值增值，還是有償利用的利益驅動，都會使數據持有部門更加傾向于放棄原來的共享和開放的思路與原則。

在公共數據開放利用的過程中，“數據二十條”提到了兩種方式：一是公益性開放利用；二是用于產業發展。公共數據用于公益事業或公共治理，那么其開放使用可以是無償的。用于產業發展目的，那么使用者需要付費，而不是無償使用。在這一點上，基本是有共識的，也是公共數據授權運營的支撐點所在。

從當前來看，很多地方基本上采取三種途徑讓公共數據釋放其價值。首先是公共部門間的數據（內部）共享。數據共享的概念已經被提及多年。基于數據共享，實現政務服務跨部門的協同，也是各地探索政務服務創新的主要做法。就像浙江當初推行的“最多跑一次”改革一樣。數據共享實現了，也就意味著在辦事服務中，需要提交的材料可以減少，減少了材料，出錯或重復提交材料的情況就會減少，進而最終可以實現辦事服務的“最多跑一次”。所以，政務服務創新背后的邏輯是基于各部門之間的數據壁壘需要打通，通過實現數據共享，實現政務服務效能的提升?，F在，我們在討論公共數據開放利用時，數據不能僅僅局限在政府機構內部共享使用，能不能進行社會化利用？如果政務數據、公共數據能夠從公共機構流通出來，可以得到更大化地開放利用。“數據二十條”通過數據基礎制度的建設，可以把公共機構的數據釋放出來，使公共數據能夠更大化地進行社會化開放利用，進而更大化地釋放公共數據的價值。

公共數據開放利用的另外兩種途徑為：一是開放利用。按照國際上通行做法，要繼續推進公共數據開放利用，其遵循的基本原則是“開放為原則，不開放為例外”。二是授權運營。“授權運營”是具有中國特色的一個概念，來自我們多年對一些公共資源開放利用建立起來的已有經驗，并將其移植到公共數據開放利用領域。我們所說的的公共數據開放利用的問題，主要是針對不敏感的公共數據，采取無條件開放的方式，促進數據開放流通，供社會和企業開放利用。對敏感、不適宜公開的公共數據，則需要采取有條件的、面向特定對象的、將原始數據進行加工處理后，再向社會和企業提供的方式釋放數據價值。這種實現方式實際上就是一般所說的公共數據授權運營模式。

公共數據開放利用的這三種實現途徑，就是把黨政機關、公共企事業單位，或者說具有公共利益屬性的數據通過共享、開放及授權運營讓數據流通起來，在更大范圍內實現公共數據的價值釋放。這三種過程具有通用性、普遍性，不管是中央層面還是地方層面，不管我國還是其他國家，將來讓公共數據釋放價值，基本都是這三個途徑。

我們前期的工作就是在這個框架下，厘清公共機構開放利用的參與方的權利、責任和義務，按照“數據二十條”的原則，做好機制設計。在公共數據開放利用體系設計中，需要對三個核心機制進行設計：一是確權授權機制；二是流通交易機制；三是收益分配機制。尤其在公共數據的授權運營途徑中，這三個機制設計應是下一步數據要素化政策文件制定的關鍵內容。舉例來說，環保局擁有的環境監測數據，這些數據對企業經營至關重要，數據若能得到開放利用將具有很大價值。這些環保數據若不敏感，便可以直接向社會開放。如果這些數據不適宜直接開放，就需按授權運營方式開放使用，這就需要進行相應的機制設計。由于這些數據涉及多方權益，如何保障多方權益，就需要建立起激勵相容的確權授權、流通交易、收益分配機制，讓數據從持有方流出有“動力”，讓數據開放使用和產品經營有“活力”。參與各方都有正向激勵，又能規避因數據敏感帶來的風險問題。因此，為了實現公共數據的開放利用和授權運營，就需要科學合理地進行機制設計，充分考慮各方的利益以及如何激勵這些利益主體。

此外，不論數據是原始數據不出域還是數據可用不可見，都需要建立相應的數據平臺和授權運營平臺。這些平臺需要進行治理體系層面的設計，建立起相應的權責關系和技術性配置方案。在未來，隨著我國各層次公共數據授權運營工作體系的推開，我國的公共數據治理組織結構也會發生重大改變。除了成立數據局外，還會產生出一大批的數據授權運營、數據交易、數據合規、數據評估、數據審計等新型數據機構。這也會導致政府自身組織結構和治理體系的重大變化。在地方政府公共數據開放利用的實際探索中，我們可以看到對于數據治理體系和組織結構改革調整的趨勢，這其中涉及到數據局、事業單位數據中心等機構的設立。此外，還包括多數地方成立國有控股數據集團作為數據運營方的做法，一些地方已經開展的基于數據交易所的數據資產入表與數據交易的探索等。

國家已將公共數據授權運營列為我國下一步推動公共數據開放利用工作中的重要任務。因此，我們更需要加快科學機制的設計，以符合中國數據戰略的總體要求，符合地方政府發展的實際需求。在這種設計中，我們需要平衡原始數據不出域的政策要求與數據價值釋放離不開的數據流通。在公共數據授權運營中，重要的是確權授權，而不是獲得數據本身。這也意味著數據可以在安全域內進行開放利用，可以可用不可見開放使用，而非直接把數據經流通而拿走。因此，公共數據授權運營優先是權利配置設計，即各方擁有或被授予什么樣的權利，而不是貪圖拿到什么樣的數據。另外，在公共數據授權運營中，在什么環節進行數據確權授權？在什么環節進行數據的定價和收益分配？我們的理解不應是在原始數據層面，而是經過加工形成的數據產品或數據初級產品。公共數據授權運營強調市場化參與，因此必須要形成充分的市場競爭，而不是只能特許開放。這些思路的進一步厘清對于公共數據授權運營的機制設計至關重要。

最后不得不強調下，當前公共數據開放利用的一個大問題，是公共數據本身的供給不足問題。據有關調查顯示，我國已有的公共數據70%-80%尚處于“深閨高閣”狀態。盡管我們強調原始數據不出域，也強調數據可用不可見，但具體的機制仍然需要進一步探索，否則極大制約公共數據供給問題。如果原始數據都不出域，數據都是可用不可見的，那么數據的真正開放利用空間將會非常有限，除非有高度發達又合理的數據基礎設施，能夠高效實現這些功能。此外，還存在許多制度性的障礙，尤其是在公共數據的界定方面。國有企業的數據究竟算不算公共數據，這是一個需要深入思考的問題。一些國有企業是商業型的、完全市場化的，其數據被認定是公共數據是否合適？這些都需要深入研究。