導 讀
《產業轉型研究》?？拔迤诳镌诎l行后收獲了強烈反響，得到了產業界的一致好評。日前，《產業轉型研究》?？诹诳镆颜娇l。本公眾號會對《產業轉型研究》專刊第六期中所收錄文章進行持續報道，歡迎各位讀者關注。
本文為清華大學互聯網產業研究院產業轉型顧問委員會委員、國家信息中心原黨委書記、常務副主任（法人）杜平發表于《產業轉型研究》?？?2022 年 8 月總第 336 期的文章，特此分享，以饗讀者。
△《產業轉型研究》專刊第六期
文/杜平
清華大學互聯網產業研究院產業轉型顧問委員會委員、國家信息中心原黨委書記、常務副主任（法人）
今年 6 月 22 日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》。習近平總書記在主持會議時強調，“統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系”。這個“意見”極其重要和迫切，將為逐步構建具有中國特色的全國數據交易市場體系提供基本遵循和行動指南。特別是在當前各地都在著力提升數據要素價值、搶抓數字經濟發展機遇這個大背景下，十分有利于指導引導各地區、各行業、各參與主體扎實有效地參與培育數據要素市場，推動我國的數據資源要素化、資產化偉大實踐進入一個新的歷史階段。
01
充分發揮我國數據要素開發利用特色優勢
打造數據要素交易市場健康安全可持續發展中國方案
當今世界，我國首次明確將數據作為重要生產要素推進市場化配置，并率先提出建立數據要素開發基礎性制度體系，這是我國在數字經濟時代作出的重大戰略性決策，也是對世界數字經濟領域基礎性制度建設作出的新貢獻。
從國際比較角度看，我國率先推動數據要素市場建設至少具有兩個基本優勢。
一是數據資源極其充沛，實現要素使用價值和價值的潛力巨大。近年來，我國數字化技術研發能力和水平快速提升，有力支撐了國家陸續推動的互聯網+、大數據+、5G商用、數字中國建設等重大行動部署，在很短時期內就實現了我國數字生產力發展“驚險的一跳”。
隨著數字科技研發成果快速轉化為商業應用，在數字產業、數字消費、數字生活、數字政府、數字化社會治理、網絡與數字安全等領域，陸續涌現一大批全新的數據要素市場化應用場景及其細分業態。顯然，在這一過程中，全社會必然新生成巨量的高頻大數據，推動發現和提升大數據要素價值具有超大規模的資源儲備，大數據產業化具有超大規模的市場優勢。現我國數字經濟規模已經居世界第二，占 GDP 比重已經超過 40%。
二是我國推進數據產品化已有多年實踐，數據要素市場化交易創新步伐加快。隨著大數據分析、機器學習、CPU/GPU/DPU計算處理、多方隱私計算、人工智能等技術成果的轉化應用，以及專用算法、APPs、長短視頻等業態的興起，數據的使用價值逐步物化為各類可以商業化的數字產品，如數據集、數字書畫、數字版權、數字音樂、數字視頻、數字藏品以及各類數字內容產品，這些數字化產品的市場化交易向規?；幏痘葸M。同時，數據交易方式也由分散的、甲乙雙方之間的買賣行為，逐步拓展到可以在集中交易場所（即現在設立的各類數據交易場所，包括交易中心、交易平臺，下同）進行市場化交易，數據交易市場體系及生態鏈加快形成，數據交易市場集聚效應逐漸顯現。據不完全統計，全國新建數據交易機構 80 多家，其中省級以上政府提出推進建設數據交易場所近 30 家。研究表明，2021 年，我國數據交易市場規模達 463.0 億元。
上述兩大類比較優勢的初步形成，是我國上述兩大類比較優勢的初步形成，是我國在人類社會進入數字時代高瞻遠矚、戰略謀劃、超前布局、鼓勵探索的結果，是科技人才、資本與市場需求逐步形成利益共同體的結果，是我國堅持開放發展、踐行國際合作的結果。
02
正確處理“三個基本關系”
避免數據交易市場發展陷入誤區
數據交易市場建設、運營及管理，我國還沒有相關的上位法律，也尚未形成全國統一的數據交易市場制度、機制、規則等基本規范，政府部門、企業以及個人對數據交易市場的建設、運營、監管，以及如何保護數據持有者、使用者、經營者權益等問題上都存在諸多疑慮。構建全國一體化的數據交易市場體系是一個需要不斷探索創新、需要試點實驗、需要培育時間的過程。從厘清數據要素市場發展的指導思想及其基本思路來講，原則上需要處理好“三個基本關系”。
一是處理好運用管理手段和技術手段的關系。我國現存數據交易場所（含交易中心、交易平臺等，以下同）的設立、運營及其監管，涉及多方利益主體、復雜交易技術架構、法規和政策牽涉面廣、數據安全及隱私保護任務艱巨等問題，政府部門必須行使管理手段，有重點分步驟地提升政府治理能力。但是，數據交易場所建設仍然是一個新鮮事物，當下政府服務和監管都沒有成熟可借鑒的經驗和標準化的解決方案。如若只會運用簡單化、一刀切、僵化的管理手段，則一定不可能適應形勢發展的需求，也難以解決存在的諸多現實問題。因此，應該充分借鑒近些年來我國建設數字政府中的有益經驗和做法（如電子政務、互聯網加政務等），強化技術手段的廣泛覆蓋和深化運用，高度重視通過技術手段來彌補政府監管盲區、空白區和制度不適應等問題。當然，兩者關系上，管理手段是根本、是前提，技術手段是配套、是支撐。
二是處理好政府公共屬性和市場屬性的關系。這是當前困擾國內很多數據交易場所的一對關系?，F有情況是，為確保數據交易場所安全穩定運行，絕大多數地方都是明確由國資（幾乎都是 100% 國資性質）來負責建設、運營和管理，工作定位上強調政府屬性和公益性。這在建設發展初期具有一定合理性，但是現在就應該未雨綢繆，早期預防政府公共屬性被無限放大以及濫用的現象。進一步講，由于數據交易場所本質上應該承載數據要素市場化配置的基本功能，其發展方向和趨勢上也將發展成為新型的、與股份制公司證券交易場所相平行的有權益的“準虛擬資本市場”。因此，數據交易所最終要實施行業自律管理體制機制并確立市場屬性為主，這才是大邏輯。
為了避免現行大部分數據交易場所建設管理方既做領隊又做運動員還當裁判的尷尬身份，可以通過劃定責權利來處理政府公共屬性和市場屬性的關系。如，可以首先明確：數據交易場所必須具備合規審查、風險控制、重大事項報告、信息公開披露、依法合規懲戒等政府公共屬性，據此強化政府職責、確保管理到位有效。同時，也可明確賦予市場屬性可以在交易場所發揮積極作用的領域，如支持探索數據交易場所實行會員制或者獨立法人機構管理體制，由政府管理部門授權其獨立負責交易場所經營管理。要求管理主體主要基于政府授權開展公開公平公正交易的服務平臺定位，加強交易申請登記、公證審計、交易磋商、交易實施、交易結束、爭議處理等各個環節的審核把關及監督管理功能。
三是處理好競爭與合作的關系。當前，大部分數據交易場所的組織架構、機制設計、技術體系、基礎設施等基本上表現為獨立發展、競爭優先的狀態。這也是符合當前各地搶抓機遇、率先探索、謀求領先等發展理念的邏輯結果，需要繼續推進合規性公平競爭。但另一方面，從我國加快推進全國統一大市場體系的戰略部署和任務要求來講，在繼續保護各個地區競爭性導向的同時，需要培育壯大可開放、求合作的生態化發展模式，進一步破除阻礙數據要素跨地區、跨部門、跨公私域、跨境流通交易的體制機制障礙。同時，堅持以構建多級市場和多元生態體系為主線，建立數據交易一級市場和二級市場分設及其分級分類管理體系，推動數據要素場內交易和場外交易有機銜接和融合發展。
03
把握“三大工作抓手”
支持有條件的地區加大探索創新工作力度
一是全國數據交易場所實行“錯位互補”。路徑選擇上，是建立“國家級+區域性+行業性”多層次數據交易場所一體化發展大生態。第一，統籌規劃建設和運營國家級數據交易所。堅持服從國家區域發展戰略定位，突出頂層設計、示范試點、法規建設、標準規范以及國際合作等重大需求，界定各交易所主導功能，促進互補發展。第二，合理布局區域性數據交易中心。在那些數據資源比較豐富、數據應用場景比較廣闊、數據管理技術及人才基本配套和對數據制度建設具有創新實踐的地區，授權省區市設立區域性數據交易中心，重點開展本地公共數據交易市場建設，推動公共數據與社會數據融合流通交易。第三，探索建立行業性數據交易平臺。支持行業龍頭企業或具有全國影響力的專業機構，搭建實體性行業性數據交易平臺，優先推進行業數據匯聚共享和交易流通，推動行業數據跨行業跨區域跨境流通。
二是基礎設施領域推動互聯互通、共建共享。優先規劃建設“根服務+公共服務+算力服務”三大共性數字基礎設施。第一，統一建設國家數據要素根服務平臺。重點培育數據標識編碼融合、跨區塊鏈和跨隱私計算平臺等技術服務體系和標準規范體系，支撐數據資源及數據要素流通平臺能夠實現跨行業、跨地域互聯互通。第二，統籌建設面向場內和場外交易一體的國家數據要素流通交易公共服務平臺。重點解決數據交易過程中的統一登記備案、統一授權存證、統一社會信用、統一合規公證等核心共性公共服務問題。第三，分階段部署建設國家數據要素算力服務平臺。促進“東數西算”工程建設和“數據要素”開放利用有機結合，優化算力體系結構和空間布局，從國家戰略全局高度推進算力資源優化配置，建立若干國家級算力資源基地，實現“1+1>2”的聚變效應。
三是交易場所功能堅持“所商分離”。第一，夯實數據交易場所的公益性平臺功能，重在提供普惠服務、規范服務和依法監管以及引導場外數據交易主體進場交易。第二，鼓勵發展和加快培育一批具有全國性、地域性、行業性權威影響的數據商，支持數據商在交易場所授權和監管下，開展數據開發、數據發布、數據承銷和數據資產管理等業務，支持合規數據商進場設立細分化專業交易平臺。第三，著力培育第三方專業化“數據券商”或中介服務機構。圍繞數據交易全生命周期，構建全鏈條專業服務體系，鼓勵第三方市場中介服務機構開展數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據托管、爭議仲裁、法務安排、人才培訓等商務服務，提升數據供需雙方參與市場交易的合規性、價值發現合理性以及交易全過程中的效率和效益。
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