淺析新時代我國縣域經濟高質量發展內涵
清華大學互聯網產業研究院
黨的十九大報告指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展根本在于經濟的活力、創新力和競爭力。進入高質量發展階段，必須適應經濟發展新常態，必須貫徹新發展理念，必須適應我國社會主要矛盾變化，必須建設現代化經濟體系。為此，要正確把握整體推進和重點突破的關系，正確把握總體謀劃和久久為功的關系，正確把握破除舊動能和培育新動能的關系，正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，正確把握維護公平與講求效率的關系，正確把握發展與安全的關系。
我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，必須立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，構建科學合理的空間格局?？h域是城鄉融合發展的主戰場，縣城一端連接著城市，另一端連接著農村，縣域高質量發展，要實現新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略協同。
近年來，我國區域發展面臨一些新情況，主要是南北分化凸顯，經濟增速“南快北慢”、經濟份額“南升北降”的態勢持續，各板塊內部也出現明顯分化。發展動力極化現象日益突出，東部沿海發達地區創新要素快速集聚；東北地區、西北地區發展相對滯后，部分區域發展面臨較大困難。推動區域協調發展，就是要完善空間治理，推動各地按照比較優勢和定位差異，制定差異化發展策略，選擇差異化發展路徑。
推動縣域經濟高質量發展，產業發展是核心要義。當前，在新一輪技術革命和產業變革的背景下，產業結構不斷上升到中高端，產業鏈不斷復雜深化，科技含量也不斷提高，要素投入結構也發生了深刻變化，涌現出了很多新業態、新模式。地方在實際工作當中，面臨著產業發展本底不清楚，產業發展方向不明確，產業鏈設計不精準，產業項目落地不夠扎實，產業創新生態不夠優化等一系列問題。在縣域這個空間單元，無論是市區，還是很發達的地方，無一例外地面臨著傳統工作理念、工作方法、工作路徑的革新和變革。
人類社會正在進入以數字化生產力為主要標志的全新歷史階段，數據成為推動數字化發展的關鍵要素。縣域高質量發展，必須緊緊抓住數字技術變革機遇，充分釋放數字化發展的放大、疊加、倍增效應，以數智賦能，打造數字化生態。
進入高質量發展新階段，縣域競爭呈現出新的特征?？h域競爭的焦點正在轉向人才競爭，縣域競爭的主戰場正在變成科技創新尤其是制造業創新的落地市場化，縣域競爭的主要載體——高新開發園區正在成為世界先進科技從實驗室向市場進發的孵化器、促進器和加速器，縣域競爭已經在全球市場展開。高質量發展綜合性評估成為新時代縣域競爭的競爭焦點。
縣域經濟是宏觀經濟與微觀經濟的橋梁，是城市經濟與鄉村經濟的紐帶，是我國國民經濟的重要組成部分,是國民經濟的基本單元。給縣域經濟界定一個統一的概念比較難，綜合各界專家學者的觀點，我們認為縣域經濟是以縣城為中心、集鎮為紐帶、廣大農村為腹地的一種區域經濟，總體上屬于一種門類齊全、行業眾多、功能完備的經濟單元，具有區域性、自主性、開放性、時代性、生態性、民生性。
我國縣域具有人口眾多、經濟發展水平不一、發展方式各異、所處區位差異等特征，因此在分類過程中常常采用不同的分類方式，從不同角度對中國的縣域經濟進行劃分。比如：按經濟發展水平劃分為欠發達縣域和發達縣域。按主導產業劃分為農業主導型、工業主導型、服務業主導型和特色產業主導型。按地理區位和行政職權劃分為與經濟中心城市結合的市轄區、經濟社會相對獨立的縣級市、經濟社會相對獨立的縣。按主導資源劃分為發展特色農副產品及加工、發展資源型工業、發展特色旅游等。
縣域經濟是一種區域經濟?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）指出，要“立足資源環境承載能力，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局?！币虼?，我們建議縣域經濟單元按照主體功能區定位進行劃分，即以城市化地區為主、以農產品主產區為主、以重點生態功能區為主。
△ 圖1 主體功能區分類及其功能
中華人民共和國民政部 2021 年 5 月 10 日更新了《2020年中華人民共和國行政區劃代碼》確定了 2843 個縣級行政區，按照省市縣的三級行政區劃分。推動縣域經濟高質量發展，需要以新時期區域協調發展理念為指引，衡量發展水平差距不能只看經濟發展和收入水平，更應該立足于主體功能區定位綜合衡量發展質量，必須鼓勵差異化發展。《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號）是推進形成主體功能區的基本依據，是科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，是國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。
高質量發展應該是以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為引領，站在全面建設社會主義現代化國家新征程的起點，面對前所未有的機遇和挑戰，尋求經濟質量、規模、效益、速度、安全相統一的發展。高質量發展是以人民為中心的發展，是為了更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展。高質量發展是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展，是轉變發展方式，在質量變革、效率變革、動力變革、管理變革、治理變革基礎上實現更高質量、更有效率、更可持續、更加公平的發展，是統籌發展與安全的系統性發展。高質量發展要增強宏觀經濟穩定性，要更加注重從供給側發力，通過優化經濟結構提升經濟穩定性。高質量發展要把培育有核心競爭力的優秀企業，作為各類經濟政策的重要出發點，真正打牢高標準市場體系的微觀基礎?？h域高質量發展體現在每一個百分點 GDP 增長的科技含量、就業容量、生態能量和生活質量上。
基于以上的分析，縣域經濟高質量發展是基于行政功能區劃分和主體功能區劃分的縣域經濟單元，立足于“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，加快數字化發展，統籌發展與安全，支撐并引導我國縣域經濟產業與生態協同發展。為此，我們提出新時代我國縣域經濟高質量發展研究框架：
綜合質效：提升質效是經濟發展的基本目標。綜合質效主要從人均水平、稅收收益、政府財力保障、生產效益等方面反映縣域經濟增長的質量和效益情況。
創新發展：創新是高質量發展的根本動力。創新發展全面評價縣域科技發展水平、科技對經濟社會的支撐能力和科技對經濟增長的貢獻率。創新發展主要從創新投入、創新產出、創新主體、創新效率等方面反映縣域在推動傳統產業轉型升級、新興產業創新發展、加快創新環境優化等方面的進展。
協調發展：我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，區域之間、城鄉之間保持協調發展是緩解一系列矛盾的有效路徑。協調發展主要從區域經濟協調、城鄉發展協調和經濟社會協調等方面反映區域協同發展、城鄉一體化建設方面的成效。
綠色發展：“綠水青山就是金山銀山?！本G色發展是高質量發展的內在要求，生態環境是經濟發展的重要生產力要素。綠色發展主要從資源利用、環境治理、環境質量提升、生態環境保護等方面反映縣域生態資源利用效率和生態環境保護水平。
開放發展：高質量發展離不開高水平開放，一方面要加快融入國內大循環，一方面要充分融入國際市場和利用好國際資源，才能在新時代背景下實現跨越式發展。開放發展主要從對外貿易、營商環境、實際利用外資等方面反映縣域對外開放程度。
共享發展：發展是為了人民，共同富裕是社會主義的內在要求。共享發展重點要解決社會公平正義問題，真正提高人民生活水平。共享發展主要從社會就業、社會事業、公共服務供給水平等方面反映縣域居民生活質量和基層基本公共服務均等化水平。
安全發展：經濟安全是區域安全的基礎，是推動區域高質量發展、建設現代化經濟體系的必要保障。安全發展主要從糧食安全、能源資源安全、金融安全等方面反映縣域經濟高質量發展安全保障能力。
推動縣域經濟高質量發展要深刻理解和把握高質量發展的內涵，以國家十四五和二〇三五規劃綱要為指導，切實落實中央的戰略意圖，同時也要充分挖掘縣域本身要素稟賦，基于比較優勢差異化發展，充分發揮好自己的本地特色。
推動縣域經濟高質量發展，產業發展是核心要義，需要對縣域產業鏈進行精細化評估、精細化設計、差異化設計、結合本地優勢的設計，并推動縣域產業鏈真正扎實落地。
要對縣域基本單元的產業鏈、企業有深刻的洞察，甄別其短板和卡脖子環節，并能充分提煉和刻畫出比較優勢，借此才能精準地鍛長板、補短板。
要有一套整體的評價體系，既要能夠有評價功能，也要有指引功能，相當于指揮棒。要把產業的發展、創新要素、人力資源、企業發展、數字化水平、營商環境等方面進行精準刻畫，形成縣、市、區、旗等縣域單元的高質量發展評價體系。
