【實錄】黃奇帆談土地要素市場化配置：一場不亞于80年代農村承包制的偉大改革

4月9日，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》出臺，其中提出多項有關土地改革的具體措施，包括城鄉建設用地指標審批權下放到省級，建立健全城鄉統一的建設用地市場，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制等。

5月11日，中國金融四十人論壇（CF40）學術顧問、中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆在第16期“浦山講壇”上這樣評價2020年的土地改革：“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農村承包制改革……也不亞于90年代初的土地批租市場的改革……會在今后數十年產生幾十萬億級的紅利?！?/span>

在這場近兩小時的線上講座中，黃奇帆全方位剖析了我國土地要素市場化配置改革的亮點、重點和難點。今天，我們和大家一起分享這份近兩萬字的演講實錄，文章雖長，但值得細細品讀。

土地之重

——解析土地要素市場化改革

黃奇帆：中央這一次關于要素市場改革的決定，是非常重要的。我們國家的基本國情，人均耕地、優質耕地以及后備的耕地資源很少。長期以來，隨著人口不斷增長，城鎮化、工業化對土地的擠壓、對耕地的占用比較多，國家也因此出臺了相關政策?？刂平ㄔO用地的規模，確保耕地紅線，成為保障國家糧食安全根本出發點和重要的戰略舉措。

?我國城鄉建設用地指標管理沿革

我國建設用地指標的控制政策，整體上經歷了兩個階段，從項目到區域管理的轉變。1987年，原國家計委、國家土地管理局提出了從項目層面對特定項目所需占用額定土地的面積管理辦法。每個項目需要多少土地，由國家部門來審批，這就是項目管理。隨著后來市場化的發展，以及各地區、各項目的獨特差異，在項目層面控制建設用地指標就變得難以為繼。

所以在2008年，國務院明確了對各個地區新增建設用地指標實行“統一分配、層層分解、指令性管理”的方法。一方面，中央每年對各地新增建設項目用地指標進行總量管控；另一方面，嚴格農轉用程序報中央審批。從那時候開始，以各級政府為主體，以不同年份下的總量控制為核心，建設用地指標控制體系初步形成。

實際上，從那時候起每年中央對各個省要使用的土地指標給一個額度。比如重慶，一年可以征用20萬畝地，或者貴州一年可以征用25萬畝地。這個指標每年由國土部下達給各個省市，各個省市就在指標范圍內進行項目的分配和管理。

各省市拿了這個額度形成的一個個的具體項目還是要報中央審批，所以叫做額度管理、嚴格審批。這樣的辦法比原來的方法相對寬松，原來的方法從每個項目的用地指標到用途、需求全部由中央管控，現在是在一定的額度內，地方政府對土地項目分配使用有了一定的自主權。

這套方法，在客觀上產生了一個很好的項目推進作用，但還是有兩個缺點：一是由于審批層級高、環節多、事權錯位，中央一級審批范圍比較寬，也承擔了部分應該由地方人民政府承擔的事權。二是雖然地方有一定的自主權，但是項目審批還是垂直的。每個重大項目都是報國土部、國務院來批準，這也有效率低的一面。

基于這種背景和趨勢，今年3月12號，國務院頒布了《關于授權和委托用地審批權的決定》，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權省一級地方政府批準，同時試點將永久的基本農田轉化為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省級政府批準。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，就作為首批的試點。相信試點到一定階段，成熟了以后，這個做法也會推廣到其它各個省市。

?建設用地指標審批權下放的意義

這一重要舉措對于加強耕地保護，促進土地節約集約使用，滿足經濟社會發展合理用地需求有十分重要的意義。

國務院這個新舉措，一是對建設用地審批權下放，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。以往，由于建設用地審批層級比較高的原因，審批周期長，審查環節多，審批效率低的問題不同程度的存在，不利于重大項目及時落地。這個時候深化用地審批制度、簡政放權，正是堅持了問題導向，進一步優化各級政府的職責分工，切實提高行政效率。

第二，建設用地審批權下放是貫徹落實黨中央、國務院“放管服”改革要求和優化營商環境決策的內在應有之義。通過下放用地審批權，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務中解脫出來，把更多的精力放在宏觀政策的制定和事中事后的監管上面，通過用地審批效率提升，促進用地保障能力的提升，為持續有效擴大內需創造良好的氛圍。

第三，建設用地審批權下放，是促進投資項目落地的重要舉措。下放用地審批權，可以賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障的及時性，為推進投資有效落地，土地高效保障，實現經濟社會發展目標提供了政策支持。

?對土地資源配置、產業布局及城市群發展的影響

對土地資源配置、產業布局和城市群發展的積極影響突出表現在以下幾個方面。

第一，會進一步優化土地資源配置，但并不會導致大規模建設用地新增，也就不會造成土地規模使用大幅度的擴張。中央這個決定對建設用地審批權的下放，重在“布局”調整，目的是提高“效率”，而不是建設用地規?！霸隽俊?。審批權雖然下放給了地方，但國家對于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松。最嚴格的耕地保護制度和守住耕地保護紅線的要求沒有放松，只是把這種原則要求落實給了省級政府。未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點主要是挖掘存量，控制增量。

第二，這一場改革會加速產業項目落地，促進試點省市基建建設。過去，很多產業項目因為審批時限過長，審批的流程過于復雜，導致項目遲遲落不了地。很多基建項目因為占用基本農田，需要報國務院審批。這次審批權下放以后，試點城市占用基本農田的基建項目不用報國務院審批，而是由試點省市靈活處理。產業項目、基建項目的效率會更高，從而加速試點省市的發展速度。特別是北上廣深這些中心城市，發展會進一步加快。

第三，會進一步促進城市分化，格局重塑。審批權下放的這八個試點省市，都和我國最大的城市群緊密相關。京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群等等，都在這八個省市當中。這在一定程度上表明國家要扶持中心城市和城市群的發展，不再是追求城市平均化發展。此次審批權下放，將促進城市群和中心城市的建設空間擴張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

黃奇帆：這個問題很重要。長期以來我國城鄉土地實行雙軌制管理，導致城鄉土地二元結構并立。

城市土地屬于國家所有。農村土地屬于集體所有。城市是國有的，農村是集體的，城鄉土地擁有不同配置方式和土地增值收益在城鄉間分配不均的問題，帶來了一系列的突出的問題。

?城鄉土地二元結構長期并立帶來的問題

一、集體建設用地合法市場流通渠道基本被關閉，城鄉是割裂的，農村發展空間被壓縮。1998年《土地管理法》規定，農業用地如果要轉化為建設用地，必須實行征地。建設用地必須是國有土地，把集體土地征用為國有土地才能作為建設性用地來使用。這種做法產生了五個方面的問題。

一是農村集體建設用地利用大量處于法外的狀態。因為法律規定，建設用地必須國有，要征用。事實上農村里有大量的建設用地，它沒有被征用，那就變成了法外的狀態。

二是缺乏抵押融資的功能，極大限制了集體建設用地產出水平和農民的財產性收益。意思就是農民使用的土地，不管是宅基地還是承包地、農業用地，都是集體建設用地，它只要沒有被征用為國家的土地，它就不能交易轉讓。這樣一來，土地的性質，它的財產性的增值都無法得到保障。

三是沒有納入到城鄉規劃，抑制了集體建設用地的總體經濟效益。

四是集體建設用地粗放式利用，產業結構也難以升級。

五是集體建設用地組織治理結構改革滯后，阻礙了集體建設用地的高效配置。

二、農民土地的權利受損，由土地問題引發的社會不穩定也增加。最近這些年來，農村土地征收補償制度的缺陷和征地規模的擴大，導致農村居民與地方政府之間的矛盾加劇，圍繞土地的糾紛也越來越多。由于少數地區在農地征收過程中受利益驅動，存在強拆行為、違反程序的行為以及對協商和申訴的不重視，地方政府的公共形象也受到影響。

三、土地增值收益城鄉分配不合理程度加劇。伴隨著城鎮化的進程，土地價值日益顯現，土地增值收益迅速攀升。一方面圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農民與地方政府的利益矛盾，土地級差收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農戶和農民之間的土地補償不公平的矛盾，城市和農村在政治收益分配上極不合理的矛盾，這些矛盾都客觀存在。另一方面在政府壟斷土地一級市場的情況下，政府土地出讓收入的增長進一步增加了政府征地的熱情，低進高出、以地生財，導致土地被過度征用，低效利用，不利于耕地保護和土地的節約集約利用，也嚴重損害了農民土地財產的權益。

?推進城鄉統一的建設用地市場存在障礙

由于城鄉土地兩元結構弊端凸顯，所以黨的十八屆三中全會明確提出，“建設城鄉一體的建設性用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地入市”。隨后，由國家層面部署，開展了長達5年之久的農村土地管理制度三項改革試點。試點過程中我們發現，當前城鄉統一建設用地市場推進仍然困難重重，主要表現在以下幾個方面的障礙。

一、宏觀法律制度的制約。因為中國幾十年來法律上規定，城市用地國有制、農村用地集體所有制，所以城鄉之間土地要轉軌一體化，需要有新的法律來確定。新的法律沒到位，本身就使得政府在實際操作中缺少法制依據。

二、地方政府的積極性不高。地方政府為什么積極性不高呢？因為政府按原來的辦法把集體用地征用了，低進高出對地方政府發展是一個既增財又省事的方案。農村集體土地跟城市的國有土地放在一起進行批租的時候，如果土地是500萬一畝，集體建設性用地跟城市的建設性用地是同地同價同分配的話，對城市政府來說就少掉了一塊利益。城市政府拿了這塊錢是要搞城市基礎設施的，而農村的建設用地并沒有對其土地的基礎設施做更多的投入，它如果同等分配的話，也有不平衡的地方。所以在這件事上，地方政府，城市的政府往往積極性不高。

三、市場化程度低。也就是這件事不是完全由市場資源配置，而是地方政府的工作小組來實際操作推進的。在這個意義上，土地要素配置還沒達到市場化的程度。

四、相關配套制度沒有跟上。

?構建城鄉統一建設用地市場的政策配套建議

建立健全城鄉統一的建設用地市場，是推動城鄉統籌發展、維護農民利益、緩解城市建設用地緊張、落實新的土地管理法的必然要求，有利于激活農村土地要素活力，實現城鄉土地要素與資本、勞動等要素自由結合，推動城鄉融合發展。

所以我認為，當前推動城鄉統一的建設用地市場的關鍵在于，做好集體經營性建設用地入市的相關工作，重點就是要深化三方面的配套措施。

第一，聚焦“誰來入市”。明確入市對象范圍和入市的主體。明確土地產權關系是保證市場交易安全、發揮市場機制、優化配置土地資源的重要條件。推進包括農村宅基地在內的集體建設用地流轉制度的改革，必須要加強農村地籍調查，盡快完成集體土地所有權、使用權的登記、發證的工作。依法確定集體土地的權屬，明確集體土地所有權、使用權的主體。

第二，聚焦入市成本價格。完善城鄉建設用地價格形成機制。加快探索建立城鄉一體的土地級別和基準地價，建立入市交易土地成本價格的測算機制，實現集體經營性建設用地與國有建設性用地同等入市，同權同價，這里邊就有一個價格基數上的測算的問題。

第三，聚焦“錢怎么分”。積極探索入市收益分配制度。要科學研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經濟組織進行合理界定，要認真處理好土地增值收益分配調節金的問題，對土地增值收益分配調節金的設置以及計算、使用方式、分配方式、分成比例等要科學合理地確定。在農村土地征收制度和農村集體性、經營性建設用地入市改革中，一定要維護和保障好農民權益，使農民公平分享土地增值收益。

這方面，如果借鑒發達國家的一些經驗的話，很重要的配套措施就是要有土地增值稅的概念。

比如城市的土地，征一塊地，拆遷危舊房可能花了3000萬一畝，這個地賣了5000萬，這個時候增值是2000萬。而農村的土地征地動遷可能是300萬一畝征收，同樣賣了5000萬，產生了4700萬收益，如果簡單分配的話是不合理的。因為城市的這塊地是大量的錢用在了城市基礎設施建設、公共設施建設上面，但農村這塊地沒有做過這些公共設施建設，增值的收益如果過多歸農民所有，歸集體建設用地的所有方所有，就會存在不公平。

一種解決辦法就是收土地增值稅。根據不同的級差收益，形成累進的增值稅率。比如增值50%到100%的，征收50%的增值稅率；增值100%以上的，征收60%的增值稅率。那么按照“同地塊，同價格”征收相應的增值稅，集體地塊應按60%征收增值稅，收來的增值稅用于建設用地基礎設施、公共設施以后的投入。農村這一塊地，其增值部分4700萬收掉了60%，還是有近2000萬是農村集體建設用地的收益。像這一類的稅收征收辦法，我們的稅法里邊還沒有展開，這都是今后要配套落實的一些措施。

黃奇帆：這是這次中央決定最英明最深刻的地方，因為這是實現全國土地資源優化配置的一個戰略性的舉措。

?跨區域指標交易提出的背景與過程

跨區域指標交易提出的背景是有一個過程的。長期以來，我們國家東部經濟發達地區建設用地指標非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發展的一大障礙。耕地保護的約束是經濟發達地區的另一大障礙。在經濟快速發展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著補充耕地的缺口。耕地保護與保障經濟社會發展用地矛盾十分突出，導致重大項目落地難，經濟社會發展受到制約。相反，土地資源富集的地區，比如內陸地區、中西部地區，可補充的耕地后備資源很多，但由于經濟欠發達，土地價值難以實現?；诖?，國家從2017年開始，逐步放開耕地占補平衡條件和推行城鄉建設用地增減掛鉤，跨省域調劑的試點，探索建立全國性建設用地，補充耕地指標跨區域交易的機制。

一， 耕地占補平衡地域由省內平衡向國家統籌轉變。

為了牢牢守住耕地紅線，確保2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，我國從2004年開始就嚴格控制跨省域耕地占補平衡。2004年，國務院發布了關于深入開展土地市場治理的緊急通知，嚴格控制異地占補平衡，沒有經過國務院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡。

2008年，國土資源部再次下發嚴格耕地占補平衡管理的緊急通知，強調建設占用耕地不得跨省域異地補充。但是由于我國耕地后備資源區域分布不均，隨著補充耕地的持續開展，一些地方特別是直轄市和東部省份，在本省域內落實耕地占補平衡難以為繼。為此，根據《土地管理法》，關于個別省市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地數量不足以補償所占用耕地的數量，必須報經國務院批準，減免本行政區域開墾耕地的數量，進行異地開墾的規定。國家開始在全國范圍內統籌實施耕地占補平衡，并在2017、2018年先后出臺了《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，《國務院關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和跨省市調劑管理辦法的通知》，邁出了土地市場化改革的重要一步。但出于監管考慮，跨省域補充耕地，由國家統一組織實施。

在這里我要做一個解釋，就是我國原來的制度規定，每征用一畝農地，征地費中包含著用以復墾農地所需的成本費用和2萬-3萬元的占補平衡費，一個省市每使用一萬畝耕地，必須占補平衡，在今后兩三年或者五年內把這一萬畝耕地復墾出來，最后使得這個地方耕地沒有減少。這種調劑方法，以前是在一個縣里邊平衡，后來一個地市里平衡，現在是以一個省來平衡，也就是占補平衡的概念。

沿海地區像上海、北京這樣的發達城市，征地的需求比較大，可能一年征了1萬畝、5年征了5萬畝，但這些城市本身是彈丸之地，去找到荒地復墾出5萬畝耕地是非常難的。所以事實上就會使得這些沿海的發達省市，要么不征用耕地，而征用了耕地自己完成不了國家要求的占補平衡。而多年征地所積累的占補平衡費，因為無地可復墾，使用不出去，往往沉淀資金達到幾十億元。這就提出了要異地占補平衡的要求。比如上海使用了5萬畝耕地，就由內陸地區幫助把這5萬畝耕地復墾出來，形成全國范圍內耕地使用占補平衡的效果。當然，內陸地區要把這個耕地墾復產生的占補平衡，可以指標交易從沿海地區獲得每畝30萬元以上的一定補償。中央這次的這個決定，是打破了以前不能夠跨省占補平衡的概念，形成了沿海地區和內陸地區可以跨省交易的狀態。

二， 城鄉建設用地增減掛鉤的地域，也是由縣域內、省域內向跨省域調劑拓展。

2005年，為了緩解城鎮用地供需矛盾，原國土資源部按照《國務院關于深化改革土地管理的決定》有關要求，啟動了增減掛鉤的試點工作，并嚴格限定在縣域范圍內實施。2015年原國土資源部又出臺了關于用好用活增減掛鉤政策、積極支持扶貧開發，異地扶貧搬遷工作的通知，突破了縣域范圍內建新拆舊，對應實質項目區的管理模式，允許集中連片的特困地區、國家扶貧開發工作重點的縣，將增減掛鉤結余指標在省域內流轉使用，政策覆蓋20個省市，共800多個貧困縣。

這邊用了幾千畝建設性用地，那邊就墾復增加了幾千畝耕地，這樣一來，建設性用地增減掛鉤，總的增量是零，形成了一個平衡。這個事情就在過去十幾年，在我們國家各個省普遍推進，但始終沒有跨省來推進。這就產生了個問題，像上海這種發達地區，農村里的土地本來也不多，農村里的土地和城市的建設用地占補平衡余地不大。中西部地區余地很大，但是它的土地價值不高，缺少級差地租的動力，最終發展的效果并不彰顯。

2018年，增減掛鉤政策進一步拓展，國務院辦公廳印發了《城鄉建設用地增減掛鉤跨省域調劑管理辦法》，探索了“三區三州”及深度貧困縣增減掛鉤結余指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內開展交易，增減掛鉤結余指標的跨省流轉和交易得到了制度保障。

跨省域調劑由國家統一下達調劑任務，統一實施調劑價格，統一資金收取和支出，實現東西部調劑資金的整體平衡。

這樣就使得中西部地區如果增加了建設性用地的指標，把這個指標轉給了東部，東部沒有增加建設性用地的指標，但是它需要征地，那么它可以把西部的建設性用地的指標買過去，調劑過去，這樣就形成了東西部之間增減掛鉤。東部增加了幾千畝的建設性用地指標，西部減少了幾千畝的建設性用地，最后全國范圍內增減掛鉤，增量為零。這就使得東部也加快發展，西部也能得到指標轉讓帶來的非常好的效益，這件事應該說是非常重要的一個推進。

比如說，云南省把一部分的建設性用地復墾了以后，指標調劑給了上海，上海就以50萬一畝的指標價買了云南省兩萬畝，也就是拿出100億給云南省，支援了云南省的扶貧幫困農村的發展等等，這些都起了很好的作用。

基于此，這一次《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，再次明確探索建立全國性的建設用地，補充耕地指標跨區域交易的機制。這里是講了兩件事，建設性用地跨區調劑和補充耕地占補平衡指標跨區交易機制。

?實施跨區域指標交易的意義

實施跨區交易指標的意義有三個方面。

第一，有利于統籌謀劃耕地保護，推動區域協調發展。土地的利用與保護必須研判區域資源環境承載的狀況，必須通過實施國土空間規劃，通過生態保護紅線，永久基本農田，城市開發邊界，“三區三線”的劃定，實現嚴格保護耕地，嚴格節約用地，實行補充耕地國家統籌。從宏觀戰略層面，無疑會促進落實國土空間規劃、促進區域協調發展的戰略實施。

第二，是有利于妥善解決保護與保障的用地矛盾。經濟發達地區耕地保護與用地保障的矛盾尤為突出。我們要在嚴守耕地紅線的前提下，為經濟社會發展提供合理的用地保障。實行跨區域指標交易是一項解決保護與保障用地矛盾的有效辦法，拓展了東部經濟發展地區用地空間，避免了重點建設項目落地難，或者補充耕地東拼西湊、難見實效的困境。

三是有利于發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金的互補優勢，助推脫貧攻堅和鄉村振興。通過跨區域指標交易，把區域資金資源特點結合起來，為脫貧攻堅和鄉村振興籌集了更多的資金。辦法還明確規定，收取的跨省域的補充耕地資金，除了一部分給承擔補充耕地任務的省份，優先用于補充耕地外，其余全部用于脫貧攻堅和鄉村振興。

?當前指標交易存在的問題和下一步建議

當前各地指標交易模式不同程度呈現出市場化的傾向，取得了積極的制度效果，但也存在市場化程度不足和機制扭曲的問題。具體表現在這樣幾個方面。

一、交易價格實施政府指導價。指標交易價格往往采取政府指導價而非市場競價，這意味著當事人無法自主定價，或由轉讓方和受讓方進行議價協商，交易價格被人為固化。比如2011年5月到現在差不多8年時間，成都模式中用于“持證準用”的指標交易指導價，最終成交價一直維持在每畝30萬人民幣，也就是說近十年來這個價格始終沒變。固定的交易價格不能真正反映指標的市場價值，不利于充分調動市場主體參與的積極性，影響指標的有效配置。

此外，指標交易本應遵循價格優先，時間優先的成交原則，但在所有代售指標無價格差異的前提下，時間優先就成為指標持有人完成交易的唯一標準。在交易監管體系還沒完善的前提下，將有可能因插隊行為引發權力尋租風險。

二、指標流轉使用的區域局限。在各地實踐中，指標流轉使用的區域局限性仍然沒能得到一般化的克服。只有在政策特許的語境下，部分地區的指標才有限地突破了地域限制，得以有條件的跨縣、跨省流轉使用。區域局限性有違“要素市場化”的基本邏輯，限制了指標價值的充分發現，還帶來新的問題。對比“受限”和“非受限”的指標流轉，從實踐中可以看到，規制的局限和政策的例外導致“雙軌制”的指標價格差異顯著。與成都受限流轉的指標十年穩在30萬一畝相比，作為深度貧困區的樂山馬邊縣預先流轉給紹興越城區的7000畝指標價格高達72萬一畝，這不僅引發了公平質疑，還進一步造成指標交易市場的扭曲，有礙交易體系的健全和統一。

三、指標流轉的二級市場目前還不健全。地方大多只重視建立指標的一級市場，對開發二級市場持謹慎態度。成都模式中，指標交易的二級市場缺位，建設用地指標不能再次轉讓，也從未出現指標質押的實施細則或試點實踐。盡管重慶地票交易中形成了二級市場的雛形，允許地票有限度的轉讓，并創造性地賦予了農村建設用地復墾項目收益權及地票的質押融資功能，但健全規范統一的二級市場仍有待時日。二級市場的匱乏也使得指標的轉讓退出渠道不暢，制約了指標交易市場的發展壯大。

四、耕地占補平衡重數量輕質量。耕地占補平衡不僅要確保復墾耕地的數量，而且要確保復墾復耕的質量。但是城鄉建設用地增減掛鉤占用基本上都是城鎮、近郊的水澆地，都是良田，屬于優質耕地。而拆舊復墾復耕的土地基本上都是偏遠農村的土地，存在復耕質量相對差，偏遠分散，面積小，且撂荒的問題。

以上這四個方面，是我們在推動占補平衡的指標跨省交易和建設用地的指標跨省交易過程中，在市場化推進中要進一步研究探索著力去解決的問題。

黃奇帆：這是個非常重要的問題，戶籍制度改革對我們國家的經濟發展、社會發展會有重大意義。我們現行的戶籍制度是一項基本的國家行政制度，是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，采用以個人為本位的人口管理的一種方式。

這種方式目前給我們帶來的一些問題是什么呢？

?我國戶籍制度對新型城鎮化的制約

我國現在的戶籍制度帶有計劃經濟體制的深刻烙印，而在人口大量流動時代已經成為經濟社會發展的束縛，嚴重制約新型城鎮化發展，突出表現在三個方面：

一是限制勞動力合理的流動。二是影響進城農民的生活質量。受戶籍制度影響，農村人口進入城市就業和生活，卻無法分享與城市居民同等的權利和利益，不僅收入少、經濟地位低而且面臨各種社會保障的缺失，嚴重影響了城鎮化的進程和質量。第三是人戶分離引起諸多社會問題。政府提供的公共服務社會保障因為以戶籍所在地為基礎，而產生的居民與政府的矛盾激化問題屢見不鮮。

?新型城鎮化背景下的戶籍制度改革具有重大意義

這次中央決定，要推動新型城鎮化戶籍制度的改革，這是黨的十八大確定的一項重大國家戰略。城市化的過程不僅僅是城市居民改善自己生活的過程，本質上是農民融入城市的過程，是農民轉變為市民的過程。最重要的是，使得農村進入城市的2.6億農民工能夠改善福利，讓他們扎根城市，是社會公平公正的體現，能夠達到擴大消費，帶動農民增加收入，降低社會管理成本等多重功效。不僅如此，農民工戶籍制度的改革，還會帶來的穩定勞動力，還能推遲我國劉易斯拐點的出現，大大增加城市化過程中的人口紅利等等。

這里要做一個解釋。一位農民工從18歲出來打工，干到45歲以后，城市的企業一般就不再雇傭他了，他可能在四十五六歲的時候就回農村了。一位正常的城市工人則可以干到60歲，而農民工就少了十四五年在城市工作的時間，人生的工齡少了三分之一。另一方面，農民工每年1月初可能就要探親回家，形成了農民工回城的現象。中國每到春節有近兩億農民工回鄉，到了2月、3月又從農村返回城里，這就有了中國農民工幾十年來每年有兩個月回鄉返城的狀態。這個狀態使得一年中農民工穩定的工作時間只有10個月，少了兩個月也就是六分之一。我們可以想象，一生少了三分之一，一年少了六分之一，實際上就使得農民工實際有效的工齡少了二分之一。也就是說，農民工的勞動力紅利只有城市勞動力的一半。這也就是為什么中國城市化率剛到60%就出現了劉易斯拐點，出現了人口紅利的短缺、退出。

如果農民工轉化為城市居民，這2億多農民工就相當于延長了一倍的工齡。按3億人的話，就相當于多出來1.5億人的勞動力。這就能夠大大緩解中國人口紅利短缺淡出的狀況，中國的劉易斯拐點就會在城市化率到70%甚至75%以后才開始出現。所以從這個意義上講，農民工戶籍制度改革，實際上是很重要的推動社會生產力的一個舉措，是延長中國勞動力紅利的一個舉措，同時也是改善農民工在城市中的權利和地位的一種舉措。

?戶籍制度改革的政策沿革與舉措

2014年，國務院提出要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。2019年，中辦國辦印發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，要求全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬到500萬的大城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策。2020年，中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》進一步指出，推動超大特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。

可以看出，我國的戶籍制度在逐步放寬，當前大城市落戶條件已全面放開。全面放開大城市落戶限制，意味著勞動力可以自由流動，不再受到戶籍門檻的嚴格約束，也不再受到社保、醫保等屬地化福利的掣肘，這無疑將會加劇城市之間的人口流動。

?戶籍制度改革的幾點建議

這兩年，中國經濟基本面有兩個重大變化：一是經濟轉型升級的迫切性日益嚴峻，高新產業以及支撐這些產業的人才儲備顯得至關重要。二是人口生育的形勢、勞動力人口的形勢、老齡化的形勢均遭遇前所未有的拐點之變。在這種背景下，誰能擁有更多高素質人才，誰能吸引更多年輕勞動力，誰就擁有更加美好的未來。這正是各地搶人大戰爆發的背景所在，也是深圳、武漢、沈陽等地出臺人才落戶政策的原因所在。戶籍放開已是大勢所趨，城市吸引力提升也是必然。

從當前城市情況來說，不同等級城市由于就業吸納能力、公共服務水平等存在差異，對非戶籍人口的吸引力也會有高有低。隨著人口城鎮化率不斷的提高，三四線城市現有的公共服務資源會受到一定的沖擊，不僅是數量也包括質量。因此，在推進戶籍制度改革的時候，要把握好幾個方面。

第一，應注意把握戶籍制度改革的五項原則：

一是明確對象。應該是以在城鎮穩定就業并有固定場所居住的農民工為主。也就是說不要把沒有工作的流動人口過分地吸引為戶籍落戶對象。

二是保障到位。農民工轉戶以后，應該有就業、養老、醫療、教育、住房五個方面、“五件衣服”一步到位，享受城市居民的同等待遇。現在事實上是有區別的。比如醫療保險，城市居民企業繳交1000多元一個月，農村的農民工可能只繳交了三四百元。養老保險也有這樣的差異。農民工子女讀書跟城市居民子女讀書保障也有所不同。

三是農村權益自主處置。農民工轉戶以后在城市立足未穩，從保護其權益出發應尊重其意愿，允許其保留農村的承包地、宅基地和林地，也就是農村的“三塊地”，是他的資源、有價的財產，在這個意義上，盡管資源是集體所有權，但是使用權歸農戶，農戶哪怕進城了，這三塊資源應該允許他自愿保留，這是一個很重要的制度設計，在制度設計上要提供保留、流轉、退出等多種選擇，以公平的方式來進行市場化的選擇。

四是合理分布。通過科學設置落戶的條件，引導轉戶的居民、農民工在大城市、中等城市和小城市按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口過度向大城市集中，也防止小城鎮就業和社會管理不堪重負。“4:3:3”就是說，差不多有2億多的農民工要落戶，其中40%可以在五百萬人口以上的大城市落戶，30%在中等城市落戶，還有30%在小城市、區縣城里落戶。這樣合理梯次的分布，使得各方面相對均衡。

五是建立政府、企業、社會長周期共擔的成本機制。大家經常有一種恐懼心理，認為一個農民工在城里落戶，平均要消耗十萬元以上的成本。這個賬十幾年前就這么說，現在也是這么說，這個賬大體算的是對的。按這筆賬來算，兩億多農民工差不多會消耗30萬億元的落戶成本。許多城市管理者一聽到30萬億，就嚇得不敢落實農民工的戶籍制度改革，其實這屬于杞人憂天，沒有真正算過賬——

首先，農民工這個十幾萬成本，并不是完全由政府來承擔的。里邊有40%的成本是由招聘農民工的企業來承擔，比如養老、醫療或者其它的一些負擔。還有30%是農民工家庭自己承擔，過去十幾年在城里的這些農民工都是自己在承擔。還有30%是政府必須承擔，比如一些基礎設施、公共設施的建設、配套。但實際上，農民工哪怕不落戶，只要他們在城里活動，那么這些公共設施、基礎設施，政府就已經在承擔了。

所以，這個承擔的比例是可以按照“4:3:3”客觀地分解的。

其次，這種“4:3:3”的任務并不是一年完成的，農民工在這里工作十幾年、二十年、三十年，這個任務至少可以分解到15年以上。也就是說這30萬億是15年來承擔，一年承擔2萬億，這2萬億再按照“4:3:3”的比例來分攤，各個方面是完全可以承受的。

第二，科學規劃建設城市群，培育城鎮體系。城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體，北美、大西洋沿岸的城市群，五大湖的城市群，日本太平洋沿岸的城市群，都是這些國家經濟社會發展的火車頭。我國過去30多年的高速發展，也得益于長三角、珠三角、京津冀幾大城市群的帶動。最近討論的長江經濟帶，從規劃角度講，也有一個依托長江黃金水道，構建大都市連綿帶的問題。

考察這些城市群或者大都市連綿帶，一般有四個基本特征：

一是城鎮化水平較高,城鎮化率都在70%以上。第二，大中小城市規模協調，相鄰等級的城市人口比例大多在1:5以內。也就是說，如果大城市有1000萬人口，那么第二層級的城市可能是500萬或者200、300萬，也就是1:3、1:4，不會出現一個大城市1000萬人，相鄰的第二層級城市卻只有100萬或者50萬。這個道理就像一個大齒輪無法和一個極小的齒輪嚙合，大齒輪、中齒輪、小齒輪是一個組合，現在城市群都有這樣一種合理的配置組合。第三，是以交通為重點的基礎設施網絡完善。各城市之間的交通便捷，信息暢通。第四，城市功能布局合理，分工明確，產業優勢互補。

我們推進城鎮化應當以構建城市群為目標。積極培育包括特大城市、大城市、中小城市的城鎮體系，促進城市之間基礎設施互聯互通，產業功能互補。

最后，從長遠來看，戶籍制度放開已經成了必然的趨勢。但是短期內還不應該完全放開，應有一個循序漸進的過程。北京、上海等人口已經超過2500萬的超大城市，暫時更不宜完全放開。

黃奇帆：的確，這次改革對土地征收采取了許多新的辦法。

?我國土地征收制度沿革

今年1月1號實施的新《土地管理法》，進一步完善了我國土地征地制度，這個改革成果的取得不是一步到位，一蹴而就的，也不是一帆風順，而是在幾十年的改革進程中不斷探索、總結發展中形成的。要想準確地理解和把握新《土地管理法》征地制度改革方面的一些內容，需要了解和回顧我國征地制度改革的歷史。

這段改革歷史基本上可以分為三個階段。

第一個階段，土地改革和集體化的時期。新中國成立以后，政府面臨錯綜復雜的革命形勢，初步摸索并很快建立了一套土地征收制度。在歷經了集體化時期土地權屬關系調整后，在改革開放前很長一段時間發揮了重要作用。

第二個時期，改革開放初期，黨的十一屆三中全會以后，我國實施改革開放政策，經濟和社會制度發生了較大轉變，土地供給逐步成為服務國家重大建設項目和市場主體建設發展的重要保障。征地制度也在市場經濟的逐漸發展中不斷改革推進。

縱觀改革開放40多年來征地制度的演變歷程可以看出，在改革開放初期，我們以解決征地代價高，降低國家建設成本為主要出發點，來修改憲法制定土地管理的法律法規，確立征地制度的框架。

1982年，國務院公布了《建設征用土地的條例》，1986年又制定了《土地管理法》，在一定階段的土地管理當中發揮了重要作用?？傮w來看，這一階段土地征用的突出特點是，政府并非征用土地行為直接實施的主體，而是處在用地單位和被征地人之間，對用地人提出的方案進行審批，并監督實施。具體的補償安置工作也是由用地單位和被征地人之間協調解決。這種做法雖然賦予了用地單位和被征地人之間更大的自主性，但并沒有充分體現征地權必須由國家實施的法律規定以及征地必須符合公共利益這兩大要點。在一定程度上造成了征用土地透明度差、侵害農民權益的行為不斷發生。

第三個階段是1998年修改《土地管理法》開始一直到2018年。隨著市場經濟的不斷發展，鄉鎮企業和開發區建設客觀上助推了亂占耕地、違法批地、炒賣土地的風潮。為解決這些問題，中央于1998年修訂了《土地管理法》、《土地管理法的實施條例》。這次修訂對土地管理方式和土地利用方式進行了重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現，確立了我國土地管理的基本法律制度。

與1986年的《土地管理法》相比，1998年修訂后最大的變化是，政府在征地過程中從后臺走到了前臺。在土地征用過程中，用地單位只需要向政府提出用地申請，而不需要與被征地人直接接觸，由政府判斷是否符合公共利益后，啟動征收程序，市縣政府既要向上級政府申請征地，還要具體負責補償安置工作。這種重大改變真正體現了征用土地是一個國家行為，只有國家為了公共利益的需要，才可以對農民的土地進行征用。

但是，1998年的新法去掉了舊法中的一些保護被征地者的條款，增設了一些不利于被征地者的條款，使得征地制度發生了一些轉折：

一是在征地范圍上明確擴大了征地的合法范圍，但沒有對公共利益概念進行界定。而且放棄了公共利益的抽象內涵。一項建設是否出于公共利益本是可以討論的，但經過1998年修法以后，明確了凡城市建設需要，占用農民集體土地的不用再判定該項建設是否為了公共利益就可以征地。

二是在征地的程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協議。1998年的修法篩出了評議和協商的條款，征地面積，補償安置方案等都由政府單方面確定，也不再與農民簽協議。

三是在爭議解決的機制上明確規定，征地補償安置的爭議不影響征地方案的實施。這意味著政府單方面確定征地方案后，不管被征地的農村集體經濟組織和農民對征地補償安置方案有沒有意見、有什么意見，在爭議解決之前就可以強制實施征地。

?新《土地管理法》的修訂與實施

這一次《土地管理法》的修訂實施，應該說解決了上述問題。

進入新時代，隨著工業化和城鎮化進程的不斷推進，現行的土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的矛盾日益突出，主要體現在：一是土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾積累較多。二是農村集體土地權益保障不充分。農村集體經營建設用地不能與國有建設用地同等落實、同權同價。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權難以落實，土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間的利益不夠。因此，國家啟動了本次《土地管理法》的修訂，并于今年1月1日起實施。

新《土地管理法》的重點，是貫徹落實黨中央、國務院最近幾年來關于征地制度的一系列改革精神，在總結四點經驗和多年來征地制度改革試點的基礎上，在改革土地征地制度方面做了多項重大的改革突破。

一是首次對土地征收的公共利益范圍進行了明確的界定，這是十分重要的一件事?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家幎ǎ瑖覟榱斯怖娴男枰梢詫ν恋貙嵤┱魇栈蛘哒饔媒o予補償。但原法沒有對土地征收的公共利益范圍進行界定，因為集體建設用地不能進入市場使用，土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規模的不斷擴大。被征地農民的合法權益得不到有效保障，影響社會穩定。

二是明確征收補償的基本原則是保障征地農民的生活水平不下降，長遠生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低，補償機制不健全。

第三，改革土地征收程序，將原來征地批準后公告改為征地批準前的公告。建立征地報批前的調查、評估、公告、聽政、登記、協議制度，征地前先開展征收土地的現狀調查，再進行社會穩定的風險評估，擬定征地補償安置方案并公告。公告內容包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等，公告的時間不少于30天，倡導和諧征地。征地報批前，縣級以上的地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置簽訂協議。

總的來說，新《土地管理法》集中體現了以習近平同志為核心的黨中央改革土地制度、嚴格耕地保護的重大決策部署，始終把土地問題作為關系經濟和社會發展布局，國家長治久安，中華民族永續發展的大事來抓。

這一輪修改破除了長期以來農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同權同價，同等入市的制度性障礙，改革完善了農村土地征收的制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權限，明確了國土空間規劃的法律地位，加強了對耕地，特別是永久基本農田的保護，對我國土地管理制度乃至整個國民經濟、社會發展產生重大影響。

黃奇帆：重慶地票的這個操作已經實施12年，這套方案思路完全符合中央現在關于城鄉之間土地增減掛鉤、占補平衡的思路。重慶在當時提出這個方案，是在得到國家領導和部門支持后展開的。

?重慶地票的四個特點

這套方案總的來說有四個特點：

第一，把農村閑置的宅基地，或者原來鄉鎮企業閑置的廠區，或者原來的糧食倉庫等等，在農戶自愿的前提下，復墾為耕地以后，政府給予地票。由國土部門專門驗收這塊耕地是否合格，是一等還是二等耕地性質，然后給予地票。

第二，重慶市搞了一個土地地票交易所，地票可以在交易所掛牌拍賣。城里的房產商每年開發房地產，原本可能需要征用幾萬畝耕地，這種征用是要報告給國土資源部，批準以后才能實際發生征用?，F在國土部同意，只要開發商在地票交易所購買了地票，就可以按規劃在城郊結合部征用相應畝數的土地。這樣就實現了農村減少N畝的建設性用地，增加了N畝的耕地，城市就征用了N畝耕地，增減掛鉤?？傮w上，城市在發展過程中沒有增加農村的耕地征用。這樣就保證了在·5年、10年房地產的開發過程中，重慶的3400萬畝耕地始終不會減少，同時又保證了城市的房地產開發用地，有足夠的市場資源予以平衡。

第三，怎么分配呢？假設一畝地的地票是20萬，首先是按照土地集體所有權的原則，復墾為耕地的這畝地，其所有權歸集體組織。其次，地票買賣產生的20萬元，先要扣除1.5萬到2萬元的復墾成本，實際所得可能是18.5萬元。這18.5萬元的85%歸農民，15%歸集體組織，同時集體組織還得到了這一畝耕地，十幾年來，重慶的農戶和集體組織，對于這種分配方式都很滿意。

第四，地票的運作完全符合國家農村管理、農地管理的三個規則：

首先，土地是集體的，不能在土地改革的過程中把集體所有權的性質廢除，要捍衛集體所有權這一底線。

其次，土地改革過程中產生的利益，大頭要給農民。因為這個土地的用益物權是農民的，在這里要從根本上保護農民的既得利益。

最后，土地的用地性質不能改變。始終保持重慶市耕地總量沒有減少，建設性用地的總量沒有增加，而且這一個增減掛鉤、占補平衡的過程，是先補（耕地）后占、先增（農田）后減的過程。

?重慶地票帶來的益處

地票的推進帶來了什么好處呢？

第一，宏觀上使得重慶的房地產發展、城市的發展不受土地指標的限制，能有比較充分的發展。剛才說過，城市的土地管理在過去的二三十年中是額度管理。比如在重慶，國家一年給了15萬畝征地指標，但重慶這個直轄市有大量的農村，在城市化的過程中要修鐵路、修公路、修機場、修港口，基礎設施用地占了一大塊，造學校醫院、搞工業開發區又要占一大塊，農村在發展過程中自己的建設用地也要占一大塊，這些都是比較剛性的，以至于城鎮房地產開發用地往往就會不夠用。有了地票供應以后，重慶這十幾年每年地票的供應量平均在3萬畝左右，這3萬畝就是專門供應給重慶的房地產開發商?？偠灾?，通過地票制度，土地供應就能比較有保障，房地產的價格也能比較合理。

這十幾年，重慶的房價基本上相當于6至7年的家庭收入買一套房，沒有出現20年、30年甚至40年家庭收入才能買一套房的狀況。大體上房價增長和地價增長是平衡的。整個房地產價格和GDP增長以及居民年收入的增長基本上是同步的。這其中，土地供應的保障發揮了很重要的作用。因為所謂高房價，很大程度是因為土地供應的不足，帶動地價漲了1倍，房價也會跟著漲1倍。所以從這個意義上來說，地票起了一定的作用。

第二，十幾年來，重慶的城市發展比較快，總計征用了200多萬畝地。但是重慶的耕地在十幾年前是3400萬畝，現在甚至還有所增加，大體是3500多萬畝了。為什么耕地沒有減少，城市也擴張了？是因為盡管城市發展擴張了200多萬畝，但農村建設性用地轉化為耕地，也增加了200多萬畝耕地。農村的建設性用地減少了200多萬畝，一方面是地票平衡了八十多萬畝，另一方面農村的耕地占補平衡，也平衡了一百多萬畝。所以總的來說，建設性用地增減掛鉤加農村土地異地復墾占補平衡，使得重慶有效保障了城市化過程中宏觀的增減掛鉤、耕地平衡。

小結

200年來，全世界的城市化過程并不是簡單的城市土地擴張、農村耕地減少的過程。事實上，城市化過程是農村土地耕地增加的過程。因為農村中每個農民、每個農戶人均占用建設性用地差不多是300平方米。農民到了城里后，在城里不管是交通、學校、醫院還是工廠、住房，所占的地一般是人均100平方米。所以，1億農民進城，城市地區要增加1萬平方公里，理論上農村可以減少3萬平方公里建設性用地。一進一出，城鄉建設用地相抵之后，可以凈增加農地2萬平方公里。當然，這是一個理論上的數學計算，但在實踐操作中，至少農村的土地不會減少、農村的耕地不會減少，增減掛鉤以后會大體平衡，甚至農村的耕地還會比城市的建設用地增加得更多，這是一個基本的概念。

而我國農民工這20多年來是“兩頭占地”。理論上，農戶進城后不管是變成了戶籍人口還是常住、流動，總之只要在城里，就會增加公共設施、基礎設施等城市用地的擴張。而農村他們又沒退出，實際上是“兩頭占地”，所以就會出現中國每年800多萬畝耕地被征用，十年征用了8000多萬畝。加上一些地方可能不規范，征用了也沒報告，所以實際上我們每十年要減少一億畝左右的耕地。改革開放40年來，我們從1980年的24億畝耕地到如今的20億畝耕地，一共減少了4億畝，也就是每十年減1億畝。

這就提出了一個嚴峻的問題：中國的城市化過程還在繼續發展，但18億畝耕地紅線必須守住，因為這是中國人的飯碗所在，怎么解決這個問題呢？

中央這一次提出了新的《土地管理法》的改革、提出了土地要素市場化改革。這個改革一是簡政放權，把土地的具體征管權力交給省級政府，讓八個沿海省市進行永久性耕地調整的特殊試驗。二是城鄉建設性用地增減掛鉤和城鄉之間占補平衡的管理，從區縣管理、地市管理、省區管理擴大到全國調劑管理，這些都會給改革開放、城市發展帶來巨大的紅利。

第一，是耕地得到保護。相信在這一改革的推進下，中國現存20億畝耕地不僅不會減少，十年、二十年以后可能還會有所增加，變成21億畝、22億畝。

第二，農民、農村是最大的受益者。在跨地區占補平衡，跨地區建設性用地指標、交易、市場資源配置的情況下，每年可能有幾十億、幾百億來自發達地區的土地指標購買資金，轉入至內陸有關省市。通過這樣的調劑，就等于為內陸地區，特別是貧困地區的農民爭取到一筆寶貴資金。這筆資金不是財政性劃撥，而是市場資源配置產生的紅利。

所以我認為，這一次土地改革的偉大意義不亞于80年代農村承包制改革。在鄧小平的領導下，80年代那場改革推動了億萬農民致富，釋放了億萬農村勞動生產力。這次改革也不亞于90年代初的土地批租市場改革。在黨中央、國務院領導下，那場改革推動了整個中國的城市化進程。至2018年，中國31個省的土地批租總收入達到30多萬億，這筆資金極大地推動了中國數百個城市基礎設施、公共設施的發展。沒有這筆資金，現在中國城市的現代化、基礎設施的改善就是不可能的。當然，房地產商和各個建設單位花了30多萬億買了這些地以后，也要進一步投入上百萬億的房地產開發，這也是城市面貌改變和城市化進展中的一個必然需求。

今年開始的新《土地管理法》的實施，以及這次土地要素和勞動力要素市場化配置改革，會在今后數十年產生幾十萬億級的紅利，必將推動中國城市化和農村現代化更好地發展。