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    白重恩：政府要改善營商環境而非過度扶持｜產業轉型顧問委員聲音
    

    2021-02-27
    
            
    


    
    

    
 
    
 
    
  
    
   
    
    
    
     
    
       導 讀         
     
    
     
    企業發展與營商環境密切相關，特別是新冠肺炎疫情之后，良好的營商環境對地方經濟活動重啟具有至關重要的作用。近年來，中國在改善營商環境、促進企業中性競爭方面做了很多努力。企業發展到底需要怎樣的營商環境？產業政策如何實施才更有利于經濟發展？就此，《經濟》雜志專訪了清華大學經濟管理學院院長、清華大學互聯網產業研究院產業轉型顧問委員會副主席白重恩教授。
    
    
    
   
    
  
    
 
    

    

     
    

    
 
      

    

     
    


    

     
    

    
 
    
  
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    扶持過度會造成產能過剩
    
       
    
      
    
     
    
    
    
   
    
  
    
 
    

    

     
    


    

     
    

    
 《經濟》：您提出的“特惠模式”回答了過去中國營商環境不完美，但經濟卻取得高速發展的原因。隨著經濟的不斷發展，特惠模式發生了哪些變化？  

    

    
 白重恩：從現狀來看，雖然過去幾年我們做了很大的努力，但是中國的營商環境還是不夠完善，企業在運營中會遇到各種各樣的問題，幾個部門同時管一件事，每個部門的規則單獨看沒有問題，但放在一起，就可能互相沖突。比如，一家外資企業在地方投資項目，按照外匯管理規定，項目結束清算后，其可以將投資收益轉回本國，但需要向銀行提供納稅證明。2018年之前，我國有兩個稅收部門——國稅局和地稅局，即需要提供兩張納稅證明，但實際操作中，要想獲得國稅局的納稅證明，就必須將地稅局的證明留在國稅局，無法同時提供兩張證明。過去企業遇到這種問題時，可能需要某個政府部門或相關人員出面協調，我們將其稱之為“特惠模式”。  

    

    
 為了讓特惠制度能夠成功，地方政府首先要決定幫誰不幫誰，選對了就能促進當地經濟發展。經濟發展初期，我們基本能夠預判哪些企業比較重要，然而隨著發展水平的提高，我國經濟從高速增長向高質量發展轉變，這種預判變得越來越困難，特惠制度的效能也隨之下降。  

    

    
 其次，在特惠模式下可能會出現一些不規范的行為，我們對此的容忍度越來越低，在一定程度上特惠制度繼續起作用的空間越來越小。另外，政府對企業扶持力度過大也會造成產能過剩，在經濟快速增長階段，這些產能可以被快速消化，一旦增速放緩，就會變得特別困難。  

    

    
 《經濟》：隨著特惠模式的局限性越來越大，是否可以通過地方政府間的競爭來促進這一模式的改變？  

    

    
 白重恩：如果地方政府是為了吸引投資而改善普惠的營商環境，且動力足夠強，在一定程度上可以促進這一模式的改善。但是改善普惠的營商環境不是一蹴而就、想做就能做到的，尤其是有些規章制度并不完全由地方政府說了算，比如知識產權的保護，如果甲地企業侵犯了乙地企業的知識產權，甲地地方政府不一定有動力來保護乙地的知識產權，在這種情況下，地方競爭不但不會解決這個問題，甚至還會加劇問題。地方之間的競爭應該朝著全面改善營商環境的方向去發展，這不僅需要地方政府的努力，也需要有一些更好的頂層設計，例如制定全國普適的知識產權保護法律法規，保證其強有力的實施，讓地方利益不再起阻礙作用。  

    

    
 制度環境普遍改善是一件很困難的事，因為在制度環境中，很多部門都會從自身角度出發制定法律法規，可能造成部門間制度沖突或意見不一致，甚至互相推諉。由此可以看出，頂層設計說起來容易，做起來是比較困難的，地方政府可以考慮設立一個專門機構來提供“一站式”服務，因為企業在與政府部門打交道時，是處于非常弱勢的地位，沒有能力來協調部門之間的沖突，設立這樣一個機構，可以幫助企業解決營商環境中遇到的問題，大大提高辦事效率。  

    

    
 
      

    

    
 
    
  
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    產業政策要更加普惠
    
       
    
      
    
     
    
    
    
   
    
  
    
 
    

    

     
    


    

     
    

    
 《經濟》：正如您所講，在特惠模式下，政府扶持力度太大會造成產能過剩，為避免這種情況，政府應該如何把握好產業政策的推行？  

    

    
 白重恩：判斷產業政策是否得當，要看其在實際應用中所產生的后果。有研究發現，如果產業政策惠及所有相關企業，不影響平等競爭，對效率提升的效果可以是正面的；但如果只是為一部分企業提供支持，造成不平等競爭，對效率提升就沒有正面效果。  

    

    
 原則上，當產能出現過剩時，為解決這一問題，應該讓低效率的提供者退出來，以維持市場的供需平衡，然而在實踐中，各級政府不愿看到其扶持的企業失敗，會繼續給予支持，并且這似乎成了普遍規律。  

    

    
 因此，在推行產業政策時要特別謹慎。當產業鏈風險涉及國家經濟安全，有些產品掌握在個別外國供應商手中時，可能要實行一些產業政策，希望能盡快解決“卡脖子”問題，但在實施過程中，要盡量普惠，不要只盯著幾家企業。產業政策不應由政府來選優劣，而是要通過市場競爭、優勝劣汰來決定。政府更應該做的是改善營商環境，而不是給企業提供財務上或資源上的扶持，否則就會造成企業之間資源配置的低效率，更聰明的產業政策應該是選一些既對經濟發展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業，集中精力改善其營商環境。  

    

    
 《經濟》：如何促進公平競爭，實現競爭中性？  

    

    
 白重恩：競爭中性強調的是所有企業在獲得資源和機會方面都是公平的，這樣市場資源的配置效率才會更高。但是也有難處，比如金融機構給兩家企業提供貸款，一家是民營企業，一家是國有企業，會不會存在區別對待？政策上可能不會，但在實際執行過程中，當貸款出現壞賬時銀行會被問責，如果問責機制不平等，對民營企業出現壞賬問責較重的話，就會引導銀行不愿給民營企業貸款。因此，在整個體系中，除了金融監管、問責要公平之外，還要努力實現競爭中性。  

    

    
 
      

    

    
 
    
  
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    重視市場主體主觀感受
    
       
    
      
    
     
    
    
    
   
    
  
    
 
    

    

     
    


    

     
    

    
 《經濟》：如果要讓企業更切實地感受到營商環境的改變，您覺得還要從哪些指標進行改善？  

    

    
 白重恩：指標只是一個方面，不一定能夠完全地反映現實。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服，只有企業才能體會到營商環境對自己是否有利。我們需要做的是在制定政策和對政策進行評估時，更加重視企業的主觀感受，重視市場主體的主觀感受，讓其有更多的話語權。在具體落實中，我認為行業協會可以起到更大的作用。  

    

    
 從結構性的改變來看，除了北京和上海之外，其他地區也要做同樣的努力。很多影響企業、行業的重要因素并沒有體現在世行的指標中。一是政策影響，對企業來說，政策穩定性非常重要，如果政策不穩定，企業就沒有穩定的預期；二是企業產權保護，世行的指標中有一項是保護小股東，但是中國企業面臨的很大問題是，是否有信心認為企業產權得到了充分保護；三是企業監管，世行指標在這方面考慮得比較少，但是多頭監管存在沖突的可能性很大，這種情況不解決，企業發展就會很困難。此外，人才也是非常重要的因素，是否有一個良好的促進人才流動的機制，也需要我們不斷努力。  

    

    
 改善營商環境是一個非常艱難的過程，短期內要實現非常大的實質性改觀并不現實，但只要我們認識到營商環境的重要性，對現在的差距有充分認識,下更大的決心通過改善營商環境來促進經濟可持續高效發展，就能夠不斷進步。  

    

     
    

    


    

     
    

    
 
    
  
    
   
    
    
    
    
    
     
    
      白重恩      
     
    
    
    
    
    
     
          
    
    
   
    
   
    
    
    
     
    
      清華大學互聯網產業研究院產業轉型顧問委員會副主席、清華大學經濟管理學院弗里曼講席教授、院長，清華大學中國財政稅收研究所所長。美國加州大學圣地亞哥校區數學博士、哈佛大學經濟學博士。研究領域為制度經濟學、經濟增長和發展、公共經濟學、金融、公司治理以及中國經濟。      
     
    
     
    
      目前擔任全國政協委員、“十四五”國家發展規劃專家委員會專家委員、中國經濟50人論壇成員、中國金融40人論壇成員、中國信息百人會成員、國際經濟學會執行委員會成員以及亞洲開發銀行學院顧問委員會委員。曾任中國人民銀行貨幣政策委員會成員、布魯金斯學會非駐會（non-resident ）高級研究員。曾掛任北京市國有資產經營有限責任公司副總裁。      
     
    
    
    
   
    
  
    
 
    

    

     
    

    

     
    

    
 

    

    

    
 
    內容來源｜經濟雜志
    
 
    文章來源｜清華大學經濟管理學院
    
 
    （公眾號ID：Tsinghuasem1984）
    

    

     
    


    

    
        

    

    

    
    
    

    


    
    
    
    
    

    






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